Kartellblog.

Die New York Times hat eine Meinung zum neuen Wettbewerbskommissar der Europäischen Kommission, Joaquín Almunia.

Voilà - “Past Clouds Future of Europe’s New Antitrust Enforcer”, 18. Februar 2010:

Antitrust specialists predicted that Mr. Almunia would contrast sharply with Ms. Kroes, who seemed to regard confrontation as part of her job description, but was often left tongue-tied by legal questions.

They also expect Mr. Almunia to try to make fewer headlines. Ms. Kroes was criticized for appearing to prejudge the outcome of investigations, as when she said something was “rotten” in the pharmaceutical sector before gathering evidence of actual wrongdoing. “It’s the end of show business competition policy,” said Nicolas Petit, a lecturer in competition law and economics at the University of Liege in Belgium.

It seems almost certain that Mr. Almunia’s upbeat nature will be tested by differences with the United States.

Christine Varney, the head of the antitrust division at the United States Justice Department, warned European regulators in a speech on Monday to restrict imposing obligations to the European Union on American companies that are doing business globally.

Na ja, so hat Frau Varney das nicht gesagt.

AAG Varney hat in einer geschliffenen Rede (“Coordinated Remedies: Convergence, Cooperation, And The Role Of Transparency”, Paris, 15. Februar 2010) unter anderem dazu appelliert, dass die weit über 100 Kartellbehörden dieser Welt bei Durchsetzung ihrer Kartellrechte die Setzung geographischer Schwerpunkte zulassen sollten.

Es handelt sich um eine allgemein formulierte und in der Sache legitime Forderung, die Unternehmen seit langem erheben. Sie klingt bei Frau Varney so:

Thus, while we [die Kartellbehörden] must all of course adhere to our own mandates and timing requirements, I suggest that we should keep our eyes open, in particular, for the conclusions of that agency with the greatest proportion of commerce and consumers at stake in a particular case.  We should be particularly attentive to the opinion of the agency where the principal assets are located or the greatest revenue is earned, where the greatest impact will be felt, and where the thorniest enforcement issues may have already been addressed.  This stems from a basic but important realization: that all antitrust enforcement agencies around the globe have an incentive to be vigilant policemen on behalf of their own customers, and that incentive is (or should be) strongest for the agency in whose jurisdiction the parties do the greatest amount of business.  It should surely count for something that such an agency, after conducting a thorough investigation, decided on some form of relief or decided not to take action at all.  Where we can look to the actions of such an agency, and, satisfying ourselves of our own obligations, align ourselves with that agency’s remedial choices, in my view, we should.

“Past clouds future”? No.

Übrigens, der von der NYT zitierte Nicolas Petit führt den Kartellrechtlerblog “Chillin’ Competition”; hier der Link zum lesenswerten Blog.

Einfache Welt, verkehrte Welt:

Richard A. Posner, Jahrgang 1939, ist Richter am U.S. Court of Appeals für den Seventh Circuit (Chicago) und Professor an der University of Chicago Law School. Er gehört zu den einflussreichsten (Vor-)Denkern des Kartellrechts der USA. Eine seiner zahllosen Publikationen ist “Antitrust Law” (2. Auflage 2001). Wenn das Wort nicht abgedroschen wäre, würde man sagen: Pflichtlektüre; jedenfalls ein Buch, das Spass macht. Körber hat es in ZWeR 3/2003, S. 373 ff. besprochen.

Posner ist (ein) Kopf der “Chicago School”. Ihm war daher eine gewisse Aufmerksamkeit sicher, als er im September 2009 einen Artikel veröffentlichte, in dem er seine Sympathien für Keynes darlegte (“How I Became a Keynesian. Second thoughts in the middle of a crisis”). Die Chicago School gilt als “rechts”, Keynes als “links”. Man hat daher versucht, Posner einen Gesinnungswechsel anzudichten – ein Wechsel, der im anhaltenden Kulturkampf um die Deutungshoheit im US-amerikanischen Kartellrecht eine nicht unerhebliche Sprengkraft hätte.

Wie gesagt, einfache Welt. Etwa die Leiterin der Antitrust Division des DoJ, AAG Christine Varney, jüngst in einer Rede aus Anlass der Überarbeitung der Horizontal Merger Guidelines:

The evolution of antitrust law needs to keep pace with the advancement of economic thinking. Judge Posner convincingly made this case for reassessing economic beliefs in his recent, thought-provoking piece entitled “How I Became a Keynesian: Second Thoughts in a Recession,” wherein he questioned some of the theoretical assumptions that had previously guided his work.  In an even more recent interview, he is quoted to say that “‘the term “Chicago School” should be retired.’”  Theoretical assumptions that market forces naturally and inevitably correct for market failures clearly need to be reconsidered.

Und doch, verkehrte Welt. Der Blog “Truth On The Market” ging dem Zitat nach. Hier der TOTM-Artikel vom 3. Februar 2010 und hier das Interview mit Richard A. Posner in “The New Yorker” vom 13. Januar 2010 im Wortlaut. Offenbar hat Frau Varney in dem Interview gelesen, was sie dort lesen wollte.

Nun ein Leserbrief Posners an das Wall Street Journal vom 4. Februar 2010, in dem ihm eigenen kristallklaren Stil:

Your column “Trustbusters Try to Reclaim Decades of Lost Ground” (The Outlook, Feb. 1) says that “In September, the influential Judge Richard A. Posner, who spearheaded the movement to apply Chicago School economics to antitrust law, declared he had lost faith in the theory that had previously guided his work. His new guiding light: John Maynard Keynes, the British economist who advocated a hefty role for government in the economy.”

My views on antitrust have not changed. I believe that Keynes has much to teach us about the role of government in digging an economy out of a depression or a recession. But that has absolutely nothing to do with antitrust.

Richard A. Posner

In den USA wird die Kritik an dem Herfindahl-Hirschman Index (HHI) lauter. Jüngst hat sogar die Leiterin des Department of Justice Antitrust Division (DoJ), AAG Christine Varney, Vorbehalte geltend gemacht. Was verbirgt sich hinter “HHI”?

Der HHI indiziert den Konzentrationsgrad eines Marktes. Er ist die Summe der Quadrate aus den Marktanteilen von Marktteilnehmern. Es wird der sich aus dem Zusammenschluss ergebende HHI berücksichtigt wie auch dessen Unterschied (das Delta) zu dem Wert, der sich für die Marktanteile vor dem Zusammenschluss ergibt.

In der US-Fusionskontrolle (HSR) gelten nach den Horizontal Merger Guidelines Märkte, in denen der HHI zwischen 1.000 und 1.800 beträgt, als “moderately concentrated”, und Märkte, in denen der HHI 1.800 übersteigt, als “concentrated”. Führt ein Zusammenschluss in einem “concentrated market” zu einem Delta von mehr als 100, nehmen die Horizontal Merger Guidelines an, dass “presumptively” erhebliche Wettbewerbsbedenken bestehen (“are likely to create or enhance market power or facilitate its exercise”, § 1.51).

In der europäischen Fusionskontrolle (FKVO) sind seit dem Jahr 2004 in Form CO bestimmte HHIs anzugeben, und zwar für Affected Markets die HHIs vor und nach dem Zusammenschluss sowie das Delta, jeweils für Marktteilnehmer mit mehr als 5 % (Abschnitt 7.3).

Die Europäische Kommission sieht in HHIs einen “erste[n] Hinweis für fehlende Wettbewerbsbedenken” (Leitlinien zur Bewertung horizontaler Zusammenschlüsse, Rdnr. 21). In diesem Sinn nennt die Kommission in den Leitlinien bestimmte HHI-Schwellen (Rdnr. 19 und 20). Danach bestehen in der Regel keine horizontalen Wettbewerbsbedenken bei einem post-closing HHI

• unterhalb von 1.000; oder
• zwischen 1.000 und 2.000 und einem Delta unterhalb von 250; oder
• oberhalb von 2.000 und einem Delta von unter 150, es sei denn, besondere Umstände liegen vor (z.B. der Marktanteil einer Partei übersteigt 50 %).

Insbesondere der untere Schwellenwert von 1.000 ist sehr niedrig angesetzt. Bei einem Zusammenschlussbeteiligten mit einem Marktanteil von 25 % ist dieser Wert bereits überschritten, wenn es einen weiteren Marktteilnehmer mit 25 % gibt (HHI = mindestens 1.250). In der materiellen Beurteilung spielt der HHI aber nur selten eine bedeutende Rolle; meines Wissens zuerst in IV/M.1383 – Exxon/Mobil, 29. September 1999, Rndr. 256.

Ein Beispiel: A = 30 %, B und C = jeweils 20 %, D und E = jeweils 10 %, F und G = jeweils 5 %.

Der HHI beträgt 1.950 (30² + 20² + 20² + 10² + 10² + 5² + 5²). Schliessen sich B (20 %) und D (10 %) zusammen, beträgt der HHI nach dem Zusammenschluss 2.350. Das Delta ist 400 (2.350 – 1.950 bzw. 20 x 10 x 2).

Auf diesere Grundlage: Die US-Guidelines würden Wettbewerbsbedenken vermuten (“concentrated market”, Delta >100). Nach den Richtlinien der Europäischen Kommission sind Wettbewerbsbedenken nicht auszuschliessen (HHI >2.000, Delta >150). Zu einem anderen Ergebnis führen auch die Marktanteile nicht (>25 %, siehe FKVO, 32. Erwägungsgrund und Leitlinien, Rdnr. 18).

In Deutschland (GWB) wird der HHI nicht berücksichtigt (zu einem “Ausreisser” hier). Hier gilt für das oben genannte Beispiel: Die gesetzliche Vermutung für die Entstehung von Einzelmarktbeherrschung ist nicht erfüllt, weil der gemeinsame Marktanteil der Zusammenschlussbeteiligten B und D (30 %) unter einem Drittel des Marktes liegt (§ 19 Abs. 3 Satz 1 GWB). Es kann aber die Vermutung der Verstärkung kollektiver Marktbeherrschung zum Tragen kommen, weil der gemeinsame Marktanteil von A, B und C (60 %) über der Hälfte des Marktes liegt (§ 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 GWB). NB “Marktbeherrschungs”vermutungen – § 19 Abs. 3 GWB bezieht sich hier auf das Untersagungskriterium des § 36 GWB. Demgegenüber beinhalten die HHI-Werte der Leitlinien der Kommission keine Vermutungen, sondern “Hinweise”. Ihre Funktion ist die eines Screening. Sie sollen nicht auf die Existenz, sondern die Möglichkeit eines Wettbewerbsproblems hindeuten.

Die beiden US-Kartellbehörden haben den letzten ihrer fünf Workshops im Rahmen der Überprüfung der Horizontal Merger Guidelines durchgeführt. Viele Beobachter erwarten keine radikale Revision der Guidelines, sondern ein Neukalibrierung. Insgesamt dürften die neuen Guidelines aber aggressiver ausfallen, die Positionen der von Präsident Obama eingesetzten Behördenleiter reflektierend. Die Leiterin der Antitrust Division des DoJ, AAG Christine Varney, hat am 26. Januar 2010 erste Ergebnisse in einer Rede zusammengefasst.

Sie beschreibt dort ihre Sicht zu “misstatements” – die Guidelines geben die Kriterien, von denen die Verwaltungspraxis zur Zeit geleitet ist, nicht zutreffend wieder – und “omissions” – die Guidelines benennen Kriterien nicht, von denen die Verwaltungspraxis zur Zeit geleitet ist.

Frau Varney stellt als übergeordneten Punkt voran, dass bestimmte Ansätze der Chicago School, die ihren Weg in die Guidelines gefunden hatten, aus ihrer Sicht zu revidieren seien:

Theoretical assumptions [sic!] that market forces naturally and inevitably correct for market failures clearly need to be reconsidered. In the context of the Horizontal Merger Guidelines, the most relevant aspect of this reassessment involves explicit or implicit assumptions that entry will erode market power otherwise enhanced by a merger.

Konkret rückt sie insbesondere die Funktion von Marktdefinitionen in den Vordergrund:

To begin, many of our panelists have noted that the Agencies do not mechanically apply the five-step analytical process set forth in the Guidelines, whereby markets and market shares are first assessed, followed by a sequential consideration of potentially adverse competitive effects, entry, efficiencies, and then failing-firm considerations. None of our panelists advocated following that sequence as the best and most efficient way either to assess every merger’s likely competitive effects or to reach an enforcement decision … When it is clear, for instance, that either certain vulnerable customers are likely to be harmed by a merger, or that certain customers have in fact been harmed by a consummated merger, the need to define a market to assess likely competitive effects is diminished [?] … Our panelists have largely confirmed the view that market definition should not be an end-all exercise. Rather, it is something to be incorporated in a more integrated, fact-driven analysis directed at competitive effects.

Ausführlich diskutiert Varney auch den Herfindahl-Hirschman Index (HHI, die Summe des Quadrates der jeweiligen Marktanteile sämtlicher Unternehmen in einem Markt). Zum einen sollen die überarbeiteten Guidelines nachvollziehen, dass der HHI kein wesentlicher Beurteilungsmaßstab mehr sei (“Guidelines overstate the importance of HHIs in merger analysis”). Zum anderen seien die in den Guidelines genannten Schwellenwerte auch zu hoch:

… it is relatively rare for the Agencies to challenge mergers that will lead to HHI concentration levels below 1,800. Yet the Guidelines indicate that such mergers “potentially raise significant competitive concerns.” Similarly, the Guidelines suggest that a 100 point increase in an HHI concentration level raises competitive concerns. In actual practice, however, the Agencies have only infrequently challenged mergers unless they increase concentration several times that much.

Die Darstellung der Überarbeitung der Horizontal Merger Guidelines durch Frau Varney als bloßer Adaption im Licht der Behördenpraxis führt tendenziell in die Irre. Im Hintergrund stehen selbstverständlich Verschiebungen bei Parametern und Methodik, die ihrerseits umstritten sind. Man muss auch berücksichtigen, dass in den USA nicht die Behörde einen Zusammenschluss verbietet, sondern das Gericht, und dass die Gerichte sich bei dieser schwierigen Aufgabe wesentlich auf die Guidelines stützen.

Das Department of Justice Antitrust Division (DoJ) hat am 21. Januar 2010 Geldbußen in Höhe von $ 900.000 wegen Verletzung des Vollzugsverbots nach Hart-Scott-Rodino (HSR) bekanntgegeben. Die Buße betrifft zwei US-amerikanische Unternehmen (Smithfield Foods und Premium Standard Farms), die im September 2006 ihren Zusammenschluss bekannt gaben. Der Zusammenschluss unterlag der Fusionskontrolle nach HSR und wurde in Phase-II geprüft.

Nach Auffassung des DoJ übernahm Smithfield die wirtschaftliche Leitung („operational control“) über einen wesentlichen Teil des Marktverhaltens von Premium Standard bereits zu einem Zeitpunkt, in dem die fusionskontrollrechtliche Wartefrist noch nicht abgelaufen war.

Aus der Klageschrift (“Complaint”) des DoJ:

After executing the Merger Agreement, Premium Standard stopped exercising independent business judgment in its hog purchases. Instead, beginning on or about September 20, 2006, Premium Standard submitted for Smithfield’s consent each of the three contracts for hog purchases from an independent hog producer that arose during the Section 7A waiting period, including one contract accounting for less than one percent of Premium Standard’s annual slaughter capacity. Together, the three multi-year contracts obligated Premium Standard to purchase, on an annual basis, between 400,000 to 475,000 hogs at a total cost ranging from approximately $57 million to $67 million. These hog procurement contracts were necessary to Premium Standard’s ongoing business and entered into in the ordinary course. Each time Premium Standard sought consent, it provided Smithfield with the proposed contract terms, including the price to be paid, quantity to be purchased, and length of the contract.

Die Leiterin des DoJ, Assistant Attorney General Christine Varney, ergänzt in einer Pressemitteilung:

Merging companies must remain independent in their ordinary business operations, including purchasing decisions, until the end of the premerger waiting period.

Das American Antitrust Institute (AAI) hat gegen Jahresende eine Liste der aus Sicht des AAI zehn besten und zehn schlimmsten Entwicklungen im Kartellrecht der vergangenen zehn Jahre vorgeschlagen. Die Liste ist streckenweise abenteuerlich, aber durchgehend witzig. Zum Genuss cum grano salis:

The 10 most positive antitrust developments of the last decade (in no particular order):

1. The emergence of Europe as a true equal of the U.S. in the enforcement of competition law.
2. The rise of post-Chicago antitrust, marinated by behavioral economics, both gradually and a result of factors such as disenchantment with the undue consolidation of a number of industries and the laissez faire attitude that produced the 2008 -09 financial crisis.
3. Continued development of the DOJ’s leniency program, including significant increases in cartel fines.
4. The cases against Intel – collectively, from the EU, FTC, private, and foreign sources.
5. The FTC’s Section 2 activity in the standard-setting area.
6. The FTC’s actions in the pharmaceutical reverse payments area.
7. The election of President Obama and the appointments of AAG Varney and Chairman Leibowitz.
8. Competition advocacy on the part of the FTC and the large number of valuable FTC and DOJ reports that were produced.
9. The ICN. Whatever expectations one had for the organization, the ICN far surpassed them.
10.   The emergence of the AAI as an effective voice in the antitrust world.

The 10 least helpful antitrust developments of the last decade (in no particular order):

1. Every Supreme Court antitrust decision during the last decade, including Trinko and Twombly, and the lower courts’ subsequent decimation of notice pleading.
2. The appointments of Justices Roberts and Alito to the Supreme Court and a large number of judges to the lower courts who are not favorably disposed to antitrust.
3. DOJ’s settlement with Microsoft in 2001.
4. The Bush Administration’s non-enforcement record, including DOJ’s decision not to challenge the Whirlpool-Maytag deal.
5. The DC Circuit’s Rambus opinion.
6. The Oracle/PeopleSoft opinion, including Judge Walker’s disregard for consumer testimony.
7. Every DOJ antitrust amicus brief filed from 2001 to 2008.
8. Judge Jackson’s predilection for interviews and, partially for this reason, the loss of much of his Microsoft decision.
9. The DOJ’s Section 2 report; fortunately the FTC refused to sign on and it was DOA.
10.   Runaway intellectual property rights, led by the Federal Court of Appeals. However, the Supreme Court is beginning to restore some balance with competition concerns.

Das AAI (hier zur Webseite) ist eine US-amerikanische NGO, die sich nach eigenem Bekunden einer aggressiven Kartellrechtsdurchsetzung verschrieben hat.

Den Nachrichtenwert am ersten Arbeitstag des Jahres.

Die Kartellbehörde von Mauritius (Competition Commission, eingerichtet im Juli 2009) unterwirft den örtlichen Rindermarkt einer Kartelluntersuchung. Moral: Vor dem Kartellrecht ist kein Ort der Welt mehr sicher. Rinder. Mauritius.

Die FTC, 600 Pennsylvania Avenue, ist wegen Rohrbruchs für Publikumsverkehr geschlossen. Moral: Das Kartellrecht ist auch in der FTC vor höherer Gewalt nicht sicher. Honi soit qui mal y pense.

Kartellblog. verabschiedet sich in die Winterpause. Ich wünsche allen Lesern ein schönes Weihnachtsfest und für das Jahr 2010 Glück, Erfolg und viele ungetrübte Momente.

Der Blog hatte in dieser Woche seinen 10.000sten Hit – viel mehr, als ich zu Beginn der Bloggerei im Sommer erwartet hatte. Das freut mich, und ich bedanke mich herzlich für das Interesse.

Johannes Zöttl