Lars Maritzen: Vollständiger Ausschluss der Akteneinsicht (auch gegenüber dem Kronzeugen) verstößt gegen EU-Recht

Der EuGH hat heute (rund vier Monate nach den Schlussanträgen des GA Jääskinen) in der vielfach mit Spannung erwarteten Rechtssache Donau Chemie (Urt. v. 06.06.2013, C-536/11) über die Auslegung des § 39 Abs. 2 öKartG entschieden. Ergebnis: Der vollständige Ausschluss der Akteneinsicht verstößt gegen das Unionsrecht, insbesondere den Effektivitätsgrundsatz.

Damit stimmt der EuGH mit den Schlussanträgen des GA Jääskinen überein. Das war durchaus zu erwarten. Mit viel mehr Spannung dürfte der interessierte Leser jedoch die Rn. 40 bis 48 des Urteils studieren. Dort geht es um das “Kronzeugenprivileg”, eine der zentralen Fragen für das private enforcement, die durch die Rechtsprechung des AG Bonn (Pfleiderer II) bzw OLG Düsseldorf (Kaffeeröster) für Deutschland auch unabhängig von der 8. GWB Novelle (vor-) entschieden schien. Offen war aber noch, ob der EuGH sich auch auf die Seite des “absoluten Schutzes des Kronzeugen” schlägt. Dazu sagt der EuGH: Nein, versieht das “nein” jedoch unter der Vorgabe einer durchzuführenden Abwägung mit einem “aber” (vgl. dazu sogleich Rn. 48). Das steht nicht nur im Gegensatz zum Votum des GA Jääskinen, sondern auch zu den Anträgen des GA Mazák in der Rechtssache Pfleiderer (im letzten Fall vgl. Rn. 46).

Aber kurz der Reihe nach: Zu behandeln hatte der EuGH eine Vorlage des OLG Wien im Nachgang zum Druckchemikalienkartell, einem Fall (das sei kurz eingeschoben) der auch bereits während des laufenden Bußgeldverfahrens für einiges Aufsehen sorgte – Stichwort: “Kronzeuge ohne Krone” (mit ein bisschen Eigenwerbung verweise ich für eine Besprechung auf die Besprechung zusammen mit Till Patrik Holterhus in ecolex 2010, 778-781; oder mit Dr. Peter Ondrejka in RdW 2011, 326-329), wohinter sich die Frage der Zulässigkeit des Verlustes des Kronzeugenstatus nach Zuerkennung wegen Verletzung der dem Antragsteller obliegenden Mitwirkungspflichten verbirgt. Für den weiteren Sachverhalt verweise ich auf Kartellblog. vom 08.02.2013.

Mit der vorliegenden Entscheidung hatte der EuGH, mangels harmonisierter Regelungen abseits der derzeitigen Bestrebungen zu einer Richtlinie, collective redress nach Pfleiderer zum zweiten Mal die Möglichkeit, grundlegende Vorgaben für die Ausgestaltung nationaler Regelungen zur Akteneinsicht zu treffen. Den Ausgangspunkt bilden auch hier die in Courage & Crehan und Manfredi entwickelten Rechtssprechungslinie, dass jedermann Ersatz seines Schadens verlangen kann und dass die praktische Wirksamkeit (effet utile) beeinträchtigt wäre, wenn (wie hier) zB de facto keine Akteneinsicht möglich ist.

Einleitend betont der EuGH zunächst, dass das in Pfleiderer aufgestellte Abwägungserfordernis schon deshalb notwendig sei, da jede starre Regel wie die des § 39 Abs. 2 KartG zum vollständigen Ausschluss der Akteneinsicht, die wirksame Anwendung des Art. 101 AEUV beeinträchtigen könne. Macht eine Regelung wie die des § 39 Abs. 2 KartG die Akteneinsicht von der Zustimmung aller Verfahrensparteien abhängig, die im Regelfall nicht erteilt werden, dann hat das nationale Gericht nicht die Möglichkeit der Abwägung, die nach Pfleiderer jedoch (zwingend) durchzuführen ist. Das gilt vor allem dann, wenn für die Verweigerung der Akteneinsicht durch die Verfahrensbeteiligten kein weiterer Grund angegeben werden muss. Diese kurze und knappe Argumentation ist nachvollziehbar. Erblickt man im private enforcement zu Recht eine Stütze des Kartellrechts neben der öffentlichen Kartellverfolgung, muss man den Kläger auch Brot statt Steine geben, letztere essen sich eben wahrlich schlecht. Ersteres setzt dann aber auch voraus, dass ein späterer Anspruch über die Akteneinsicht substantiiert werden kann.

Absoluter Schutz des Kronzeugen?

Während der EuGH, wie beschrieben, in der grundsätzlichen Beurteilung des vollständigen Ausschlusses der Akteneinsicht durchaus auf die Linie auf des GA Jääskinen einschwingt, so sehr pendelt er aus, wenn es um den Schutz des Kronzeugen geht. Während der GA Jääskinen in Rn. 55 seiner Schlussanträge noch darauf abgestellt hat, dass eine Akteneinsicht in freiwillige von Kronzeugenantragsstellern abgegebene Erklärungen, mit denen diese sich selbst belasten, grundsätzlich nicht zu gewähren ist und diesbezüglich auf die Rn. 46 der Schlussanträge des GA Mazák in der Rechtssache Pfleiderer verweist, enthält sich der EuGH diesbezüglicher Aussagen. Allerdings konkretisiert er in grundsätzlich begrüßenswerter Weise das Einzelfallabwägungserfordernis aus Pfleiderer und gibt den Gerichten Kriterien in die Hand, um die Einzelfallabwägung mit Leben füllen zu können.

Siehe dazu (mit Hervorhebungen):

46  Insbesondere ist zum öffentlichen Interesse einer Wirksamkeit der Kronzeugenprogramme, auf die sich die österreichische Regierung im vorliegenden Fall beruft, festzustellen, dass im Anbetracht der Bedeutung der vor den nationalen Gerichten angestrengten Schadenersatzklagen für die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs in der Union , die bloße Berufung auf eine Gefahr, dass durch den Zugang (…) die Wirksamkeit eines Kronzeugenprogramms (…) beeinträchtigt werden könnte, nicht genügen kann um die Verweigerung des Zugangs zu diesen Beweisen zu rechtfertigen.

47  Vielmehr ist (…) zu verlangen, dass diese Verweigerung bei jedem einzelnen Dokument, für das die Einsichtnahme abgelehnt wird, auf zwingende Gründe in Bezug auf den Schutz des geltend gemachten Interesses gestützt ist.

48  Nur wenn Gefahr besteht, dass ein bestimmtes Schriftstück konkret das öffentliche Interesse an der Wirksamkeit des nationalen Kronzeugenprogramms beeinträchtigen könnte, kann die Nichtweitergabe dieses Schriftstück gerechtfertigt sein.

Diese Aussagen gehen klar über die bisher in der Rechtssache Pfleiderer getätigten Äußerungen zur Einzelfallabwägung hinaus und ermöglichen es, bei der Gefahr einer möglichen konkreten Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an der Wirksamkeit der nationalen Kronzeugenregelung, einen absoluten Schutz der vom Kronzeugen überreichten Unterlagen vorzusehen. Nun fragt sich, wann die Gefahr für die Wirksamkeit des Kronzeugenprogramms konkret wird. Es fragt sich, wann die Gefahr der Aufdeckung des Kronzeugen bei Gewährung der Akteneinsicht von einer abstrakten bzw latenten Gefahr  zu einer konkreten Gefahr wird. ME: Oft bis immer. Wenn das nicht der Fall ist, dürfte die Information möglicherweise nicht zentral für den Einsehenden sein, da eine wichtige Information oft auch das Interesse an der Wirksamkeit der Kronzeugenregelung zu beeinflussen geeignet ist. Wie die nationalen Behörden die Vorgaben umsetzen, bleibt abzuwarten. Ob Sie für Deutschland nochmal einen Ruck weg vom absoluten Schutz des Kronzeugen bewirken, ist bestenfalls offen.

Ich freue mich auf viele Kommentare und eine angeregte Diskussion.

Lars Maritzen, Rechtsanwalt, Becker Büttner Held, Köln.

Kommentare

  1. Roy Snyder meint

    Im ersten Satz:

    über die Auslegung des § 39 Abs. 2 öKartG entschieden

    Wohl doch eher über die Auslegung des Unionsrechts?

    Ich teile Ihre Einschätzung hinsichtlich der Auswirkungen nicht. Die konkrete Prüfung der einzelnen Dokumente ist ja erst mal nur der erste Schritt, um überhaupt einen konkreten Zusammenhang zwischen Dokument und dem öffentlichen Interesse, um das es bei dem Kronzeugenprogramm gehen soll, herzustellen. Ob dieses Interesse aber dann auch überwiegt, insbesondere bei einer sonstigen rechtlichen Schutzlosigkeit des Geschädigten, muss dann ja immer noch auf einer zweiten Abwägungsstufe geprüft werden. Da kann dann der Zugang ggf. verweigert werden, muss aber nicht. Hängt eben auch von der daraus resultierenden Rechtsstellung des einzelnen individuellen Klägers ab. Ich sehe bisher bei den nationalen Urteile nur eines, welches diesem (richtigen und begrüßenswerten) Maßstab entspricht: National Grid, High Court of Justice. Das könnte sogar als Vorbild gedient haben. Das AG Bonn und OLG Düsseldorf jedenfalls liegen meilenweit davon entfernt.

    • Lars Maritzen meint

      Das dürfen Sie, verehrter Herr Snyder natürlich. Es ist ein offenes Forum. Natürlich hat der EuGH über die Vereinbarkeit der nationalen Regelung mit Unionsrecht, somit über die Auslegung des Unionsrechts entschieden. Das ist von mir verkürzt dargestellt. Zum zweiten Teil: Da vermag ich nicht so recht einen Unterschied zu sehen. Klar findet nach Inbezugnahme von Schriftstück und öffentlichem Interesse die Abwägung individuell auf zweiter Stufe statt. Aber ändert das was? Wohl eher nein, würde ich sagen. Es kommt doch auf die Gefahr der konkreten Beeinträchtigung an, die mE oft vorliegen wird. Den Punkt mit der Abhängigkeit von der Rechtsstellung des Klägers finde ich aber spannend. Wo sehen sie denn die Stütze im Urteil?

      • Roy Snyder meint

        Z.B. …

        32 Einerseits könnte nämlich eine Regel, wonach der Zugang zu jedem Dokument eines wettbewerbsrechtlichen Verfahrens zu verweigern wäre, den Schutz des Rechts der durch einen Verstoß gegen Art. 101 AEUV Geschädigten auf Wiedergutmachung unmöglich machen oder zumindest übermäßig erschweren. Das gilt insbesondere dann, wenn es den Betroffenen nur aufgrund der Einsichtnahme in Schriftstücke, die in den Akten des vor der zuständigen nationalen Wettbewerbsbehörde betriebenen Verfahrens enthalten sind, möglich ist, über die zur Begründung ihres Schadensersatzanspruchs notwendigen Beweise zu verfügen. Haben die Geschädigten nämlich keine andere Möglichkeit, sich diese Beweise zu verschaffen, entfällt dadurch, dass ihnen die Einsicht in diese Akten verweigert wird, die praktische Wirksamkeit des Rechts auf Schadensersatz, den sie unmittelbar aus dem Unionsrecht herleiten.

        oder

        38 Der Vorlageentscheidung ist außerdem zu entnehmen, dass sich die Parteien des vor dem Kartellgericht betriebenen Verfahrens der Akteneinsicht widersetzen können, ohne dafür Gründe anführen zu müssen. Diese Möglichkeit birgt in der Praxis die Gefahr, dass jeder Antrag auf Einsichtnahme systematisch abgelehnt wird, insbesondere wenn Schriftstücke betroffen sind, deren Weitergabe den Interessen der Parteien des Verfahrens zuwiderläuft, einschließlich solcher Schriftstücke, die Beweise enthalten könnten, auf die eine Schadensersatzklage gestützt werden könnte und zu denen der Antragsteller sonst keinen Zugang hätte.

        39 Da somit die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Vorschrift des nationalen Rechts es den Parteien des Verfahrens, die gegen Art. 101 AEUV verstoßen haben, ermöglicht, zu verhindern, dass Personen, die geltend machen, durch diesen Rechtsverstoß geschädigt worden zu sein, Zugang zu den betreffenden Dokumenten erhalten, ohne dass dem Umstand Rechnung getragen würde, dass dieser Zugang für die Betroffenen die einzige Möglichkeit darstellen könnte, sich die zur Begründung ihrer Schadensersatzklage notwendigen Beweise zu verschaffen, ist sie geeignet, die Geltendmachung des von den Betroffenen aus dem Unionsrecht hergeleiteten Rechts auf Schadensersatz übermäßig zu erschweren.

        sowie schließlich

        44 Im Rahmen dieser Beurteilung haben die nationalen Gerichte zum einen das Interesse des Antragstellers an der Einsichtnahme in diese Dokumente zum Zweck der Vorbereitung seiner Schadensersatzklage zu prüfen und dabei insbesondere die ihm gegebenenfalls zu Gebote stehenden sonstigen Möglichkeiten zu berücksichtigen.

        An den von mir hervorgehobenen Stellen ist das doch wiederkehrend DAS dominierende Kriterium?

        • Lars Maritzen meint

          Ja. Soweit, so richtig, Herr Snyder. Da bin ich ja auch bei ihnen, sondern habe nur in Zweifel gezogen, ob es auch Einsicht in Kronzeugenunterlagen gibt. Da bleibe ich dennoch leider skeptisch, ob das bei der Akteneinsicht in die vom Kronzeugenunterlagen helfen wird. Siehe auch meinen Kommentar unten. Halte es ja nicht für ausgeschlossen, nur werden alle versuchen die Voraussetzungen für den Schutz der Unterlagen des Kronzeugen extensiv auszudehnen (vermute ich)

    • meint

      Die Vorlagefrage kam aus Österreich, aber das Thema betrifft natürlich viele Jurisdiktionen in der EU. Dabei kann ich in gewisser Weise nachvollziehen, warum es Gesetzgeber dazu drängt, den Konflikt auf der prinzipiellen Ebene zu lösen. Wobei die Frage der Schutzwürdigkeit von Geheimhaltungsinteressen nicht nur den Kronzeugen betrifft – Stichwort Settlements. Man stellt sich zwar die Frage, ob die Linie von National Grid für die Zivilrichter quer durch die EU wirklich praktikabel ist. Aber zwischen der Praxis in Deutschland und der Position der europäischen Gerichte hat sich zweifellos eine Schere aufgetan.

  2. meint

    Herr Maritzen, 1. zu Deutschland:

    Wenn ich Sie richtig verstehe, ist Donau Chemie das endgültige Aus für Nr. 40 des Referentenentwurfs? Keine Zukunft für sie in der 9. GWB-Novelle?

    § 81b Vertraulichkeit von Aufklärungsbeiträgen

    (1) Akteneinsicht in einen Antrag auf Erlass oder Reduktion einer Geldbuße und die dazu übermittelten Beweismittel nach § 406e der Strafprozessordnung, auch in Verbindung mit § 46 Absatz 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten, findet nicht statt. Zu verfahrensübergreifenden Zwecken erfolgen Akteneinsicht in den Antrag, Auskunft aus dem Antrag, Beiziehung oder Übermittlung des Antrags, jeweils ein-schließlich der damit übermittelten Beweismittel, nur nach § 161 Absatz 1, § 474 Absatz 2 Satz 2 und § 476 der Strafprozessordnung, auch in Verbindung mit § 46 Absatz 1 und § 49b des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten. Akteneinsicht nach § 474 Absatz 1 der Strafprozessordnung, auch in Verbindung mit § 46 Absatz 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten, wird nur der Staatsanwaltschaft und den Strafgerichten gewährt. Die §§ 50a bis 50c bleiben unberührt.

    (2) Absatz 1 findet auf die Kartellbehörde und andere Stellen Anwendung, die den Antrag und die Beweismittel im Rahmen ihrer Aufgaben erlangt haben.

    Falls ja, mag man das wegen der Linie, die die Gerichte in Deutschland eingeschlagen haben, aus Sicht des public enforcements derzeit verschmerzen können. Diese Linie wird sich jetzt aber wohl nicht mehr halten lassen (richtig, direkt adressiert Donau Chemie sie nicht).

    2. Zur EU:

    Die Kommission möchte nach meinen Verständnis auf eine Anderung von VO 773/2003 hinaus, in der nicht die Akteneinsicht ausgeschlossen wird, sondern “Verwertungsverbote” ausgesprochen werden. Nach diesen internen Überlegungen sollen Dokumente und Informationen, die nach dieser VO erlangt werden, nur für Gerichts- und Verwaltungsverfahren zur Anwendung von Art. 101/102 AEUV verwendet werden, und zwar nur von den Personen, die nach dieser VO in ihren Besitz gekommen sind. Vor mitgliedstaatlichen Gerichten sollen bestimmte Kategorien von Dokumenten und Informationen (z.B. Kronzeugenanträge) nicht verwendet werden dürfen. Ausnahmsweise soll die Kommission der Verwendung nicht in diese Kategorien fallender Dokumente oder Informationen nach Ermessen zustimmen können, sofern das Verfahren noch nicht abgeschlossen ist, wenn diese Dokumente oder Informationen für ein Verfahren bei der Kommission vorbereitet wurden oder anderweitig im Besitz der Kommission sind.

    Ist Donau Chemie das Aus auch für diese Idee?

    • Lars Maritzen meint

      Lieber Herr Zöttl, zu 1) kann man sich drüber streiten und es wird einige geben, die der Ansicht widersprechen, andere die dem widersprechen, aber ich befürchte : Ja, es wird schwierig mit Nr 40 des Referentenentwurfs. Zugegeben, direkt sagt die Entscheidung das nicht (wie sie auch ausführen), vielmehr noch sagt sie das der grundsätzliche Ausschluss sogar möglich sein kann, wenn auch unter me engen Voraussetzungen. Das kann man schön in. Rn 46 erkennen, wonach der nur der stereotype Verweis auf die Wirksamkeit des Kronzeugenprogramms jedenfalls nicht ausreicht. Zu 2) Da bin ich mir nicht sicher, spannend. Da das Verfahren nach nationalem Recht durchgeführt wird (vorbehaltlich der Richtlinienvorgaben etc), würde das de facto wieder den vollständigen Ausschluss zum Ergebnis haben können. Ich finde das ohnehin sportlich ein Beweisverwertungsverbot gemeinschaftsrechtlich zu regeln. Unabhängig davon, solange das BVV einer nationalen Abwägung zugänglich ist, würde ich kein Problem sehen…ich denke nochmal darüber nach…

      • meint

        Ihre Einschätzung, Herr Maritzen, zum Referentenentwurf bzw. einem generellen Ausschluss der Einsichtnahme in Kronzeugenunterlagen nach der hier diskutierten EuGH-Entscheidung teile ich so nicht. Bei Ihnen bin ich, soweit nach Rn. 46 des Urteils der standardisierte Verweis auf eine Gefahr für das Kronzeugenprogramm regelmäßig nicht ausreicht, um eine Verweigerung des Zuganges zu diesen Dokumenten zu rechtfertigen. Allerdings folgt in Rn. 47, die sich auch direkt auf Rn. 46 bezieht, eine weitere Konkretisierung:

        “Vielmehr ist, weil eine Verweigerung des Zugangs die Erhebung von Schadensersatzklagen verhindern könnte […], zu verlangen, dass diese Verweigerung bei jedem einzelnen Dokument, für das die Einsichtnahme abgelehnt wird, auf zwingende Gründe in Bezug auf den Schutz des geltend gemachten Interesses gestützt ist. “

        Danach hat also immer eine Einzelfallentscheidung stattzufinden, so dass ein genereller Ausschluss der Einsichtnahme, wie in Nr. 40 des Ref.-Entwurfes vorgesehen, durch das Urteil gerade (seinerseits) ausgeschlossen wird. Im Einzelfall dürfte sich hier eine Unterteilung der Kronzeugenantrags-Dokumente in verschiedene Kategorien anbieten – vergleichbar dem System, das beim Zugang zu Kommissionsdokumenten nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 angewandt wird (vgl. hierzu EuG, Urt. v. 22.05.2012, Rs. T-344/08 – EnBW./.Kommission; noch nicht rechtskräftig, beim EuGH unter der Rs. C-365/12 P geführt). So dürften sich in den Kronzeugenunterlagen beispielsweise auch solche Dokumente befinden, die rechtmäßig auch durch die normale Ermittlungstätigkeit des BKartA hätten erlangt werden können. Ein Grund für eine Ausnahme solcher Dokumente vom Akteneinsichtsrecht ist generell nicht ersichtlich und hierfür dürfte im Einzelfall schwer zu argumentieren sein. In diese Richtung lässt sich auch bereits die Argumentation des AG Bonn in seiner Pfleiderer-Entscheidung (S. 8) deuten, wenn ausgeführt wird, dass jedenfalls die freiwilligen Angaben in Kronzeugenanträgen nicht eingesehen werden könnten, weil hierüber regelmäßig keine Unterlagen bei den Unternehmen vorliegen würden, welch dem Risiko einer Beschlagnahme unterlägen.

  3. Florian WvP meint

    Nur eine kurze Fußnote: in der englischen Version ist Rn 48 um 180 Grad gedreht. Die Franzosen sehen die Lage aber wie die Deutschen. Und am Gericht kommt es natürlich auf die französische Version an.

    • meint

      Nice find, danke.

      Deutsch:

      Nur wenn Gefahr besteht, dass ein bestimmtes Schriftstück konkret das öffentliche Interesse an der Wirksamkeit des nationalen Kronzeugenprogramms beeinträchtigen könnte, kann die Nichtweitergabe dieses Schriftstücks gerechtfertigt sein.

      Englisch:

      The mere risk that a given document may actually undermine the public interest relating to the effectiveness of the national leniency programme is liable to justify the non-disclosure of that document.

      • Karl von Kiel meint

        Wieso 180 Grad? Nicht-Herausgabe nach allen Fassungen gerechtfertigt, wenn das Risiko besteht, dass die Herausgabe die Wirksamkeit eines Kronzeugenprogramms beeinträchtigt. Nach D und F-Fassungen muss es eine “konkrete Beeinträchtigung” sein, was in der E-Fassung nicht vorgesehen ist. In der Praxis ein vermutlich nicht spürbarer Unterschied. Also keine 180 Grad Drehung, sondern allenfalls 18 Grad Abweichung.

        • meint

          Ich nehme an, Sie wenden sich an den OP, springe ihm aber bei. Wenn man nur auf diesen Satz und nur auf die englische Fassung blickt, könnte man sagen, warum die Aufregung.

        • meint

          Der EuGH hat die englische Übersetzung (Verfahrenssprache war Deutsch) geändert. Da steht jetzt:

          It is only if there is a risk that a given document may actually undermine the public interest relating to the effectiveness of the national leniency programme that non-disclosure of that document may be justified.

  4. VH meint

    Was ich mich aktuell vor allem frage – und dies habe ich aufgrund von Pfleiderer bereits vor Donau Chemie getan – ist, ob der von der Kommission in ihrem Richtlinienentwurf offenbar vorgesehene grundsätzliche Schutz von Kronzeugenunterlagen vor Einsichtnahme dann überhaupt möglich ist. Wohl kaum, oder doch?

      • Roy Snyder meint

        Wenn sich sonst nichts ändert, nein. Wenn Sie aber gleichzeitig irgendeine andere Möglichkeit schaffen, die Beweisprobleme zu beseitigen (z.B. Inter-partes-Disclosure), vielleicht schon eher.

        • meint

          Wer “Sie”? Wenn der EuGH oder die Kommission das nächste Mal anrufen, richte ich das gern aus.

          “Nein”, ist nicht mehr möglich, oder “nein”, ist nicht rhetorisch?

          • Roy Snyder meint

            Das war etwas unpräzise, Verzeihung:

            – “Sie” sollte sie heißen und sich auf COM/MS beziehen.. andererseits hab ich auch nichts dagegen, wenn Sie sich der Sache ebenfalls annehmen ;)

            – “nein” = ist nicht mehr möglich.

              • Roy Snyder meint

                Aber auch nur, nachdem sie besagte Inter-Partes-Disclosure ins Schaufenster gelegt haben, um sich bzgl. der Beweise das “es geht doch aber auch anders”-Argument selbst zu etablieren… aber die Art. 6 und 7 sind trotzdem ziemlich tough, gerade das Beweisverwertungsverbot

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