Sebastian Peyer: Durchbruch für die private Kartellrechtsdurchsetzung im UK? Department for Business Innovation and Skills veröffentlicht Diskussionspaper zum private enforcement

Ausgangssituation

Das UK Department for Business Innovation and Skills (BIS) hat sein mit Spannung erwartetes Diskussionspapier zur privaten Kartellrechtsdurchsetzung im Vereinigten Königreich veröffentlicht.

Privatklagen zur Durchsetzung des Kartellrechts haben sich bisher nicht als zweite Kraft neben der öffentlich Rechtsdurchsetzung etablieren können. Mehr als zehn Jahre nach dem Inkrafttreten des Competition Act 1998 hat es im Vereinigten Königreich bislang keine letztinstanzlich erfolgreiche Schadensersatzklage gegeben. Auch Unterlassungsansprüche werden nur selten erfolgreich geltend gemacht. Die bisher einzige Verbrauchersammelklage der Verbraucherorganisation Which? basierte auf einem opt-in Modell und wurde durch einen Vergleich beigelegt. Gemessen am Aufwand, der für dieses Verfahren betrieben wurde, war diese Klage wenig erfolgreich. Zwar erlaubt das englische Zivilprozessrecht Gruppenklagen für Parteien mit gleichgerichteten Interessen, allerdings werden die Vorraussetzungen eher streng ausgelegt. Im einzigen kartellrechtlichen Fall dieser Art, Emerald Supplies Ltd v British Airways Plc, verwarfen die Richter die Sammelklage. Im Allgemeinen sind die relativ hohen Kosten der privaten Kartellrechtsdurchsetzung in England problematisch.

Die Vorschläge aus dem englischen Wirtschaftsministerium greifen diese Probleme auf. Einige Anregungen sind spezifisch auf Privatklagen im Vereinigten Königreich zugeschnitten, andere addressieren eher allgemeine Probleme der privaten Kartellrechtsdurchsetzung.

Das Diskussionspapier gliedert sich in vier Themenkomplexe.

  • Im ersten Teil werden mögliche Verfahrensverbesserungen vor dem Competitioner Appeal Tribunal (CAT) besprochen.
  • Im zweiten Schwerpunkt geht es um die Einführung von Gruppenklagen.
  • Teil drei diskutiert alternative Möglichkeiten der Konfliktlösung (alternative dispute resolution, ADR) und
  • der letzte Teil setzt sich mit den Wechselwirkungen zwischen privater und öffentlicher Kartellrechtsdurchsetzung auseinander, d.h. mit dem Zugang zu Dokumenten, die die Kartellbehörde durch ihr Kronzeugenprogramm erlangt hat sowie dem Schutz von Kronzeugen.

Beschleunigtes Verfahren und Schadensersatzvermutung

Unternehmen oder Verbraucher, die gegen Wettbewerbsbeschränkungen gerichtlich vorgehen wollen und deren Klage nicht auf einer vorhergehenden Entscheidung der englischen Kartellbehörde oder der Europäischen Kommission beruht (stand-alone Verfahren), müssen Ihre Klage vor dem High Court einreichen. Für Schadensersatzklagen, die sich an ein öffentliches Verfahren anschließen (follow-on), können die Kläger zwischen dem CAT und dem High Court wählen.

Entscheidungen der englischen Kartellbehörden oder der Kommission entfalten Bindungswirkung im CAT Verfahren aber nicht im High Court.

Bislang können Kläger im follow-on Verfahren vor dem CAT nur Schadensersatzklagen geltend machen und dürfen ihr auf die behördlichen Ermittlungen gestütztes Vorbringen im Vergleich zu den dort getroffenen Feststellungen nicht erweitern. Alle anderen Klagen sind nur vor dem High Court möglich.

Nach den Vorstellungen des Ministeriums soll das CAT zukünftig die Zuständigkeit für alle kartellrechtlichen Verfahren erhalten und neben Schadensersatzklagen auch über Unterlassungs- und Beseitigungsansprüche entscheiden können. Darüber hinaus soll es ein beschleunigtes Verfahren für kleine und mittelgroße Unternehmen geben, in dem die Gerichtsgebühren begrenzt sind, die mündliche Verhandlung – sonst ein wesentlicher und zeitaufwändiger Bestandteil englischer Verfahren – auf ein Minimum reduziert wird und die Anforderungen an Unterlassungklagen entschärft werden (z.B. ein möglicher Verzicht auf cross-undertakings in damages).

Das Diskussionspapier sieht vor, für Klagen gegen Kartelle eine widerlegbare Vermutung für eine Preiserhöhung einzuführen. Danach wäre zu Gunsten der Kläger anzunehmen, dass der Preis des kartellierten Gutes um mindestens 20 Prozent erhöht ist. In diesem Zusammenhang erwägt BIS auch, ob es Sinn machen würde die passing-on defence gesetzlich zu regeln.

Opt-out Gruppenklage

Im Hinblick auf die wenig erfolgreichen Versuche von Gruppenklagen in England schlägt BIS unter anderem vor, opt-out Gruppenklagen einzuführen. Da das Wirtschaftsministerium befürchtet, dass das Instrument der Gruppenklage missbraucht werden könnte um beispielsweise einen Vergleich zu erzwingen, erwägt es, die Klagebefugnis nur betroffenen Parteien oder tatsächlich representativen Körperschaften einzuräumen.

Darüber hinaus favorisiert das Diskussionspapier einen einfachen Schadensersatz (im Unterschied zum dreifachen Schadensersatz des US-Rechts), eine loser-pays Regel und spricht sich gegen contingency fees (no win no fee) für Anwälte aus.

Alternative Streitbeilegung und Schutz für Kronzeugen

Die Reformvorschläge widmen sich auch alternativen Mechanismen zur Streitbelegung (ADR). Konkret geht es um die Frage, ob diese Mechanismen verpflichtend vor einem gerichtlichen Verfahren stehen sollten und ob die Parteien bestimmten Protokollen folgen müssen, bevor sie gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen können. Zwar spricht sich das Diskussionspaper gegen verpflichtende ADRs aus, allerdings empfiehlt es diese ausdrücklich.

Ein interessanter Aspekt dieser Diskussion sind die sogenannten formellen Vergleichsangebote, die bereits jetzt in einem gewissen Umfang möglich sind und praktiziert werden. Der Beklagte bietet in einem Schadensersatzprozess einen Vergleich an. Schlägt der Kläger dieses Angebot aus und geht der später zugesprochene Schadensersatz nicht über das Vergleichsangebot des Beklagten hinaus, können die Kosten, die nach dem Vergleichsangebot entstanden sind, dem Kläger auferlegt werden. Mit diesem Verfahren werden die Parteien dazu angehalten, sich zügig zu vergleichen.

Des Weiteren erwägt BIS der Kartellbehörde die Befugnis einzuräumen, Unternehmen zur Wiedergutmachung zu verpflichten.

Im letzten Teil erläutert BIS das Spannungsverhältnis zwischen privater Kartellrechtsdurchsetzung und dem Kronzeugenprogramm. Das Diskussionspapier schlägt vor, Klägern keinen Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, die eigens für das Kronzeugenprogramm verfasst wurden. Darüber hinaus sieht es vor, den Kronzeugen von einer gesamtschuldnerischen Haftung freizustellen.

Interessante Diskussionsvorlage mit weitreichenden Vorschlägen

Das BIS Diskussionspapier unterscheidet sich schon dadurch von bisherigen Reformvorschlägen im Bereich des private enforcement, dass es verschiedene Aspekte berücksichtigt, die zum Beispiel in den diversen Kommissionsentwürfen untergegangen sind. Unterlassungsklagen, die gerade in Deutschland einen nicht unwesentlichen Beitrag zur privaten Kartellrechtsdurchsetzung leisten, sind Teil des Reformvorhabens. Das englische Wirtschaftsministerium hat erkannt, dass nicht in jedem kartellrechtlichen Fall die Kosten und Nutzen einer Schadensersatzklage in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen.

Darüber hinaus betont das Diskussionspapier die Komplementärfunktion von Privatklagen, speziell von stand-alone Verfahren. Damit folgen die BIS Vorschläge nicht dem Vorbild der europäischen Diskussion, die sich hauptsächlich auf die Probleme von follow-on Klagen bezieht.

Die Erwägung, dem CAT als Spezialgericht zukünftig alle Kartellverfahren zuzuweisen, ist nur vernünftig vor dem Hintergrund der verwirrenden Aufgabenverteilung zwischen High Court und CAT. Diese würde die künstliche Trennung von follow-on und stand-alone Klagen beseitigen. Da das CAT auch für Beschwerden gegen die Entscheidungen der englischen Kartellbehörde zuständig ist, ist es begrüßenswert, diese Expertise für private Klagen fruchtbar zu machen.

Es bleibt zu hoffen, dass die vorgeschlagenen Kostenbremsen auch tatsächlich übernommen werden, da die gegenwärtig hohen Kosten für Kläger eine eher abschreckende Wirkung ausüben und sich Verfahren für kleinere Unternehmen nicht lohnen.

Über die Vermutung, dass Kartelle die Preise für betroffene Güter um mindestens 20 Prozent erhöht haben, lässt sich streiten. Allerdings ist die derzeitige Situation für Kläger wenig befriedigend. Für eine solche Beweislastumkehr spricht, dass die Partei mit dem besseren (Täter-)Wissen diese Vermutung widerlegen muss. Ob damit allerdings Kosten gespart werden, wie es sich das Ministerium erhofft, ist eher fraglich. Der Beklagte wird in der Regel versuchen, diese Vermutung mit (aufwändigen) ökonomischen Gutachten zu widerlegen. Diese Gutachten dürften dann ihrerseits vom Kläger angegriffen werden. Damit wäre, was die Kosten anbelangt, der status quo wiederhergestellt.

Der Vorschlag, opt-out Sammelklagen einzuführen, ist plausibel. Dem common law sind Gruppenklagen nicht fremd und es ist sicherlich vorteilhafter, diese Klagen auf eine gesetzliche Grundlage zu stellen und die verschiedenen Aspekte, wie zum Bespiel die Zertifizierung von Klägergruppen, zu regeln.

Der Versuch, ADRs dem eigentlich Zivilprozess vorzuschalten, erscheint dagegen weniger empfehlenswert. Dies wäre eine zusätzliche Schranke vor dem eigentlichen Gerichtsverfahren. Diese Anregung widerspricht dem erklärten Ziel, Privatklagen einfacher, schneller und billiger machen zu wollen.

Es ist sinnvoll das Kronzeugenprogramm der zukünftigen Competition and Market Authority (noch OFT) zu schützen. Die vorgesehenen Beschränkungen würden nur follow-on Klagen betreffen und damit diejenigen Verfahren, die überhaupt erst durch das Kronzeugenprogramm und die Ermittlungen der Kartellbehörde ins Rollen kommen.

Die Vorschläge des Department of Business Innovation and Skills sind eine interessante Diskussionsvorlage und ein Schritt in die richtige Richtung, um der lahmenden privaten Kartellrechtsdurchsetzung im Vereinigten Königreich zu neuem Schwung zu verhelfen.

Sebastian Peyer, Post Doctoral Research Fellow, University of East Anglia.

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