Sind EU-Kartellbußen Kriminalstrafen? (GA Sharpston in “KME”, Teil 2)

Kriminalstrafe oder Verwaltungssanktion?

Geldbußen, die von der EU-Kommission für Verstöße gegen Art. 101 bzw. 102 AEUV verhängt werden, “haben keinen strafrechtlichen Charakter”. Das sagt Art. 23 Abs. 5 VO Nr. 1/2003. Ich fand diese Vorschrift immer merkwürdig. Sekundärrecht bestimmt natürlich nicht darüber, ob eine Sanktion eine Kriminalsanktion ist oder nicht; es kann dies nicht einmal klarstellen. Kriminalstrafe oder nicht, der Begriff ist “autonom”. Andernfalls könnten Rechtsordnungen sich mit einem Kunstgriff den rechtsstaatlichen Garantien, die gegenüber strafrechtlichen Sanktionen bestehen, entziehen.

Wenn die Bußgelder der EU als Kriminalstrafen einzuordnen sind, was ist dann ihre Rechtsgrundlage? Die Union hat keine unmittelbare Strafgewalt. Und wenn sie nicht als Kriminalstrafen einzuordnen sind: Was ist zu tun, damit das so bleibt?

In der Kommentarliteratur ist dazu zu lesen, dass die Einordnung als Strafe “zu nicht vertretbaren Konsequenzen führen” (Engelsing/Schneider in Münchener Kommentar, Bd. 1, Art. 21 VO 1/2003, Rdnr. 13) würde. Um genau diese Konsequenzen geht es in der Diskussion über die Rechtsnatur der EU-Geldbußen: Muss das Bußgeldverfahren der Union die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Strafrechts sicherstellen, und wenn ja, in welchem Umfang? Und was bedeutet das für die Prüfungstiefe der europäischen Gerichte?

GA Sharpston: Art. 6 EMRK – “jein, aber”

Hierzu gibt es keine abschließende Stellungnahme des EuGH. Generalanwälte haben sich immer wieder zu ihr geäußert, zuletzt GA Sharpston in den Schlussanträgen vom 10. Februar 2011 in Rs. C‑272/09 P – KME vs. Kommission.

Den Sachverhalt habe ich in Teil 1 zusammengefasst.

Das Rechtsmittel KMEs hat u.a. vorgetragen, dass das Gericht die Bußgeldentscheidung der Kommission nicht in der Tiefe geprüft habe, in der es – letztlich gem. Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention – hätte prüfen müssen, wenn es den strafrechtlichen Charakter der gegen die Rechtsmittelführerin verhängten Geldbuße erkannt hätte.

In diesem Sinn hat KME gerügt, dass das Gericht

das Unionsrecht und ihr Grund­recht auf eine vollständige und wirksame gerichtliche Überprüfung verletzt habe, da es das Vorbringen von KME nicht gründ­lich und genau geprüft und einseitig die Wertungen der Kommission übernommen habe.

“Ja”

GA Sharpston stellt zuerst klar, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte nicht auf die formale Einordnung einer Sanktion abstellt, sondern auf die Art der Zuwiderhandlung sowie Art und Schwere der angedrohten Rechtsfolge (die sog. Engel-Kriterien). Auf dieser Grundlage habe sie keine Schwierigkeiten, EU-Kartellverfahren als Strafverfahren einzustufen (Rdnr. 64):

In the light of those criteria, I have little difficulty in concluding that the procedure whereby a fine is imposed for breach of the prohibition on price-fixing and market-sharing agreements in Article 81(1) EC falls under the ‘criminal head’ of Article 6 ECHR as progressively defined by the European Court of Human Rights. The prohibition and the possibility of imposing a fine are enshrined in primary and secondary legislation of general application; the offence involves engaging in conduct which is generally regarded as underhand, to the detriment of the public at large, a feature which it shares with criminal offences in general and which entails a clear stigma; a fine of up to 10% of annual turnover is undoubtedly severe, and may even put an undertaking out of business; and the intention is explicitly to punish and deter, with no element of compensation for damage …

“Jein”

Die Garantien des Art. 6 EMRK gälten für das EU-Kartellverfahren aber nur bedingt. Insbesondere sei mit der Garantie vereinbar, dass Kartellbußen nicht von einem “unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht” verhängt werden, sondern (Rdnr. 67)

by an administrative or non-judicial body which does not itself comply with the requirements of that provision, provided that the decision of that body is subject to subsequent control by a judicial body that has full jurisdiction and does comply with those requirements. Put another way, it must be clear that the available forms of appeal make it possible to remedy any deficiencies in the proceedings at first instance.

Jedenfalls theoretisch habe das Gericht genau die Befugnisse und Aufgaben, die es erfüllen müsse, um diesen Anforderungen des Art. 6 EMRK gerecht zu werden. Das sei jedenfalls bei Rechtsmitteln, die (wie dasjenige KMEs) auf die Höhe des Bußgelds beschränkt sei, der Fall; zu einem anderen Ergebnis könne man möglicherweise hinsichtlich der Feststellung der Rechtsverletzung kommen.

Jedenfalls gelte als Prüfungsmaßstab (Rdnr. 75):

was [the review] confined to verifying that the Commission had not exceeded the bounds of its discretion, or was there also consideration (when called for by KME) of the assessment made within those bounds?

“Aber”

Diese Überlegungen sind nicht wirklich spektakulär, jedenfalls nicht aus Sicht der EMRK (Jussila, Stenuit, Janosevic). Was bedeutet das alles genau?

Hier manövrieren sich die Schlussanträge etwas gewunden aus der Ecke. Einerseits komme es nicht darauf an, in welche Begriffe das Gericht seine Prüfung kleide, sondern nur darauf, welche Prüfung es tatsächlich angestellt habe. Hierbei seien andererseits Rückschlüsse aus dem Umfang der Prüfung auf ihre Tiefe erlaubt. Das Gericht habe Akten bei der Kommission angefordert. Das lege (Rdnr. 75)

a thoroughness of review sufficient to satisfy the requirements of the ECHR and the Charter

nahe. Mehr als causa colorandi kann das nicht gesagt gewesen sein. Vor allem aber müsse das Gericht grundsätzlich nicht selbständig ermitteln, sondern sich an dem Vorbringen der Parteien orientieren dürfe (Rdnr. 74):

… proceedings before the General Court are adversarial in nature. Nothing in Article 6 ECHR or the case-law of the European Court of Human Rights requires the ‘independent and impartial tribunal’ to investigate, of its own motion, matters which are not raised before it. Of course, this Court’s own case-law requires certain matters of public policy (essentially concerned with procedural guarantees) to be raised in that way but, in other regards, the General Court’s exercise of its unlimited jurisdiction must be measured against the content of the arguments on which it was asked to adjudicate.

Das erklärt die folgende, bemerkenswerte Kehrtwendung:

80. The Commission … points out, essentially, that, however well KME may have put the general case for an assiduous exercise by the General Court of its unlimited jurisdiction in cases such as the present, it has failed to identify a specific standard of review which should have been observed, or the passages of the judgment under appeal in which that standard was not observed.

81. Here, I agree with the Commission. KME’s fifth ground of appeal is presented much more as a general critique of the whole EU competition law enforcement system and the role of the General Court within that system than as an identification of specific failures, in the judgment under appeal, on the part of that Court. It is, however, settled case-law that an appeal must indicate precisely the contested elements of the judgment under appeal and the legal arguments specifically advanced.

82. Normally, a finding of such a defect in a ground of appeal would lead to its simply being dismissed as inadmissible. It seems to me, however, that such an approach might not be wholly appropriate in the present case. It is true that, as a self-standing submission, KME’s fifth ground of appeal does not provide the Court with sufficiently precise indications to decide whether and to what extent the General Court may have specifically failed to perform an adequate review. None the less, it is an argument which can provide a further yardstick by which to assess the remaining grounds of appeal

Unter dem Strich

Konkret hat das für KME zu nichts geführt. Die Analyse der Rechtsmittelgründe liest sich bei GA Sharpstone so, wie Schlussanträge zu Rechtsmittelgründen in Kartellsachen sich immer gelesen haben. Egal wie der EuGH entscheiden wird, zukünftige Rechtsmittelführer werden sich nicht der Kritik aussetzen wollen, dass ihre Einwände gegen das Kartellverfahren der EU-Kommission im Grundsätzlich-Ungefähren stecken geblieben sind.

Jenseits dieser Umstände des konkreten Verfahrens gibt es Grundsätzliches zu berichten. Denn GA Sharpston hat die Fragestellung, ob das Verfahren der Kommission und die Überprüfung ihrer Entscheidungen durch die europäischen Gerichte mit Art. 6 EMRK im Einklang sind, weiter zugespitzt (Rndr. 68 f.):

The issue is whether the General Court exercised ‘full jurisdiction’ within the meaning of the case-law of the European Court of Human Rights.  That Court has described ‘full jurisdiction’ in that sense as including ‘the power to quash in all respects, on questions of fact and law, the decision of the body below’.

Literatur-Tipps zum Thema: z.B. Slater/Thomas/Waelbroeck, “Competition law proceedings before the European Commission and the right to a fair trial: no need for reform?” einerseits, Fernando Castillo de la Torre, “Evidence, Proof and Judicial Review in Cartel Cases” andererseits.

Kommentare

  1. Empty meint

    Eine Pikanterie, die weitere Fragen aufwirft, ist in dem Zusammenhang Folgendes:

    In einer Verfügung des Bayerischen Landesamts für Steuern vom 05.11.2010 heißt es, dass bei Kartellbußen, die von einem Organ der Europäischen Union festgesetzt werden, ein Betriebsausgabenabzug nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 8 Satz 1 EStG generell ausscheidet. Zur Begründung wird auf ein Schreiben der Europäischen Kommission vom 20.05.2010 verwiesen, in dem die Europäische Kommission erläutert haben soll, dass von ihr festgesetzte Geldbußen wegen Verstößen gegen das EU-Wettbewerbsrecht “rein bestrafender Natur” seien, d.h. ohne jegliche Vorteilsabschöpfung.

    Das fragliche Schreiben der Kommission vom 20.05.2010 war auf Anfrage beim Bayerischen Landesamt für Steuern nicht zu erhalten. Wie sich diese Aussage mit Art. 23 Abs. 5 VO 1/2003 in Einklang bringen lässt, konnte bislang niemand beantworten. Möglicherweise werden sich in naher Zukunft die Finanzgerichte mit der Fragen befassen.

  2. meint

    Danke vielmals, sehr interessant! Vielleicht damit zu erklären, dass “Strafe” in Abgrenzung zur Vorteilsabschöpfung etwas anderes meint als “Strafe” in Abgrenzung zum Verwaltungsunrecht?

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