Die beiden US-Kartellbehörden haben den letzten ihrer fünf Workshops im Rahmen der Überprüfung der Horizontal Merger Guidelines durchgeführt. Viele Beobachter erwarten keine radikale Revision, sondern ein Neukalibrierung. Insgesamt dürften die neuen Guidelines aber aggressiver ausfallen, die Positionen der von Präsident Obama eingesetzten Behördenleiter reflektierend. Die Leiterin der Antitrust Division des DoJ, AAG Christine Varney, hat in einer Rede vom 26. Januar 2010 erste Ergebnisse zusammengefasst.
Sie beschreibt dort ihre Sicht zu “misstatements” – die Guidelines geben die Kriterien, von denen die Verwaltungspraxis zur Zeit geleitet ist, nicht zutreffend wieder – und “omissions” – die Guidelines benennen Kriterien nicht, von denen die Verwaltungspraxis zur Zeit geleitet ist.
Frau Varney stellt als übergeordneten Punkt voran, dass bestimmte Ansätze der Chicago School, die ihren Weg in die Guidelines gefunden hatten, aus ihrer Sicht zu revidieren seien:
Theoretical assumptions [sic!] that market forces naturally and inevitably correct for market failures clearly need to be reconsidered. In the context of the Horizontal Merger Guidelines, the most relevant aspect of this reassessment involves explicit or implicit assumptions that entry will erode market power otherwise enhanced by a merger.
Konkret rückt sie insbesondere die Funktion von Marktdefinitionen bei der wettbewerblichen Analyse von Fusionen in den Vordergrund:
To begin, many of our panelists have noted that the Agencies do not mechanically apply the five-step analytical process set forth in the Guidelines, whereby markets and market shares are first assessed, followed by a sequential consideration of potentially adverse competitive effects, entry, efficiencies, and then failing-firm considerations. None of our panelists advocated following that sequence as the best and most efficient way either to assess every merger’s likely competitive effects or to reach an enforcement decision … When it is clear, for instance, that either certain vulnerable customers are likely to be harmed by a merger, or that certain customers have in fact been harmed by a consummated merger, the need to define a market to assess likely competitive effects is diminished [?] … Our panelists have largely confirmed the view that market definition should not be an end-all exercise. Rather, it is something to be incorporated in a more integrated, fact-driven analysis directed at competitive effects.
Ausführlich diskutiert Varney auch den Herfindahl-Hirschman Index (HHI, die Summe des Quadrates der jeweiligen Marktanteile sämtlicher Unternehmen in einem Markt). Zum einen sollen die überarbeiteten Guidelines nachvollziehen, dass der HHI kein wesentlicher Beurteilungsmaßstab mehr sei (“Guidelines overstate the importance of HHIs in merger analysis”). Zum anderen seien die in den Guidelines genannten Schwellenwerte auch zu hoch:
… it is relatively rare for the Agencies to challenge mergers that will lead to HHI concentration levels below 1,800. Yet the Guidelines indicate that such mergers “potentially raise significant competitive concerns.” Similarly, the Guidelines suggest that a 100 point increase in an HHI concentration level raises competitive concerns. In actual practice, however, the Agencies have only infrequently challenged mergers unless they increase concentration several times that much.
Die Darstellung der Überarbeitung der Horizontal Merger Guidelines durch Frau Varney als bloßer Adaption im Licht der Behördenpraxis könnte tendenziell in die Irre führen. Im Hintergrund stehen auch Verschiebungen bei Parametern und Methodik, die ihrerseits umstritten sind. Man muss auch berücksichtigen, dass in den USA nicht die Behörde einen Zusammenschluss verbietet, sondern das Gericht, und dass die Gerichte sich bei dieser schwierigen Aufgabe wesentlich auf die Guidelines stützen.
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