Die Zerschlagung von AT&T – "The United States had the best telephone system in the world (probably true in 1974) so why mess with it?"

Die Zerschlagung – vornehmer ausgedrückt: “Entflechtung” – von Unternehmen ist populär geworden. Die neue Koalition will ein allgemeines Entflechtungsinstrument in das GWB aufnehmen (Kartellrecht); EG-Wettbewerbskommissarin Kroes löst europäische Bankengruppen auf (Beihilfenrecht); in den USA wird an Gesetzgebung für ein “breaking up” von Finanzhäusern gearbeitet (Regulierung).

Im Kartellrecht gilt das Verfahren AT&T als Lehrbuchfall einer Zerschlagung. Die Antitrust Division des U.S. Department of Justice sah in dem Telekommunikationskonzern einen Monopolisten, der seine Marktstellung rechtswidrig abgesichert und die technische Entwicklung zum Nachteil des Verbrauchers behindert hat.

Im Zentrum der Kritik standen u.a. Quersubventionen innerhalb der AT&T-Gruppe zwischen regulierten und unregulierten Märkten sowie AT&Ts Weigerung, Endkunden den Anschluss eigener Geräte und Wettbewerbern den Zugang zum Netz zu erlauben.

Die Behörde – damals geführt von Assistant Attorney General Thomas E. Kauper – reichte im Jahr 1974 Klage gegen AT&T ein, auf Grundlage von Section 2 Sherman Act. Das Verfahren wurde im Jahr 1982 im Vergleichsweg (durch einen sog. “consent degree”) abgeschlossen, als AT&T acht Regionalgesellschaften abspaltete.

Eine Fernwirkung des Verfahrens für die Kartellrechtspflege in den USA und international war es, dass man den zweifelhaften Eindruck gewann, dass derartige Mammutverfahren von Kartellbehörden geführt und gewonnen werden können.

Die rechts-, politik- und volkswirtschaftliche Diskussion über das AT&T-Verfahren füllt Bände. Thomas E. Kauper hat jetzt einen Aufsatz veröffentlicht, in dem er von seinen persönlichen Erinnerungen an den Fall und seine Begleitumstände berichtet und dessen S. 254 die – aus Kaupers Sicht: rhetorische – Frage im Titel dieses Posts entnommen ist (“The AT&T Case: A Personal View”, CPI, Vol. 5 No 2 Autumn 2009, 253 ff.).

Einleitend weist Kauper die Kritik zurück, die Zerschlagung AT&Ts sei ungenügend in eine übergeordnete Gemeinwohlstrategie eingebunden gewesen (S. 255):

… the criticism, I believe, misses the point. The antitrust laws in the United States stand on their own. There is no process for bringing antitrust cases into some overreaching public policy making mechanism. The Sherman Act seeks the preservation of markets, absent some clear direction from Congress to the contrary. We did not believe such a determination had been made by Congress. As we viewed it, the case was largely about opening telecommunications markets to the rapid technological change that was occurring. It was our expectation that the market would do the rest.

… No one knew where new technology would take us. Indeed, it is not clear that we know yet … the regulatory regime as it existed in 1974 did not extend to everything in the case, and in any event, as those charged with its administration asserted, it was failing. Although clearly as many uncertainties should be eliminated as possible, antitrust cases rest on the belief that markets work.

Mit dem Verhältnis von Regulierung und Kartellrecht schwingt hier ein Thema an, das auch die europäische Diskussion über das Zerschlagungsinstrument prägt. Weiter Kauper: Es sei richtig gewesen, die Marktstellung von AT&T auf kartellrechtlicher Grundlage anzugehen und nicht – wie AT&T gefordert hatte – der sektorspezifischen Aufsicht über die Telekommunikation durch die Federal Communications Commission zu überlassen (S. 259):

I believed then, and I continue to believe, that this was the central issue in the case, the make or break point … In very broad terms, the motion to dismiss went to whether all the claims raised in our complaint should continue to be handled by a regulatory agency – an agency that had itself recognized its inability effectively to regulate AT&T in the face of fast moving technological change – or whether the antitrust laws should be used to bring about a more market-oriented approach to the future development of the American telecommunications system.

In legal terms the issue was not simple. The interface between free and regulated markets still remains a primary issue in telecommunications even today. The role of antitrust in these markets today is unclear, particularly given the Supreme Court’s predilection, as seen in its Trinko decision, in the direction of regulatory controls and away from antitrust …

Anschliessend schildert Kauper ausführlich die politischen Manöver und Ränkespiele, die sich vor und parallel zu dem Gerichtsverfahren vor dem Hintergund der Verunsicherung des politischen Establishments im Gefolge des Watergate-Skandals und dem Beginn der Reagan-Administration abspielten (S. 264):

The trial proceeded apace while, largely unbeknownst to the trial staff, the real forum was the White House. It was at that level that the case was ultimately won.

Kauper resümiert (S. 265):

… there was one more important lesson. If you are going to file a case as politically charged as AT&T, do it in the wake of a Watergate scandal and while the President is outside the country.

Sehr lesenswert (obwohl sich der Aufsatz nicht mit der Frage beschäftigt, ob die Verfahrensergebnisse den Aufwand gerechtfertigt haben).

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